اداره جامعه با تصمیم گیری جمعی یکی از اصلی ترین مولفه های تفکر امام(س)

گفتگو با دکتر محمدعلی نجفی عضو شورای شهر

اشاره: شورا چگونه نهادی است؟ نهادی است اجتماعی یا سیاسی؟ کجای هرم قدرت قرار دارد؟ مناسباتش با دولت و شهروندان چگونه تبیین می شود؟ جایگاهش در قانون اساسی و در اندیشه بنیانگذار نظام چیست؟ چه سهمی در توسعه، تمرکززدایی و تثبیت حقوق شهروندی دارد؟ این سوالات و سوالاتی از این دست را با دکتر محمدعلی نجفی در طبقه پنجم ساختمان شواری شهر در میان گذاشته ایم. نقطه عطف سخنان عضو شواری سوم، غفلت از اصول قانون اساسی و بی توجهی به آموزه های رهبر کبیر انقلاب اسلامی در حوزه شوراها است. نجفی همچنین در این گفتگو، از بی توجهی دولت به مصوبات شورا و وجود محدودیت های فراوان در برابر شورا سخن گفت .

گویا نقطه عطف حاکمیت در دوران مدرن و دوره های پیشین، حضور نهاد شورا در ساختار سیاسی و مدیریتی جامعه است. شورا چگونه نهادی است؟
آزادی و نقش آن در تفکر دینی ما در تبیین این مساله بسیار مهم است. به نظر من آزادی یکی از اصلی ترین مولفه های تکامل انسان از نظر دین اسلام است آنچه که مربوط به شکل آزادی در جامعه است آزادی فردی است یعنی اینکه انسان رشد یافته، بتواند انتخاب کند. ما برای انتخابات ارزش قائل هستیم چون به آزادی ارزش قائلیم. مردم حق دارند آزادی انتخاب خود را تجربه کنند و بر اساس این آزادی انتخاب، درباره هر یک ازموضوعات حیات اجتماعی خود تصمیم بگیرند. در این دیدگاه، شورا نهادی است متکی بر انتخابات و این اتخابات متکی بر آزادی انتخابی است که مردم بصورت جوهری دارند و به همین دلیل نهاد ارزشمندی است. همه نهادهایی که در نظام جمهوری اسلامی بر اساس انتخاب آزاد مردم تشکیل شده باشد، نسبت به نهادهایی که بدون آزادی انتخاب مردم شکل می گیرند، باید دارای ارزش و فضیلت بیشتری باشند. شورا هم از دیدگاه ایده‌ئولوژیک و هم بر اساس آموزه های دینی کارکردهای ارزشی زیادی دارد.

شورا در قانون اساسی و در پارادایم نظام جمهوری اسلامی چه جایگاهی دارد؟
نگاهی که قانون اساسی به موضوع شورا در تمام سطوح دارد، بسیار متعالی است. انتظاری که قانون اساسی ما از شوراها دارد متاسفانه هنوز هم بعد از سی و سه سال از انقلاب، محقق نشده است. در قانون اساسی اشاره شده است که همه امور مربوط به زندگی اجتماعی و معیشتی مردم باید از طریق شوراها برنامه ریزی و سیاست گزاری و یا حتی اجرا شود. بر اساس قانون اساسی، شوارها، نهادهایی هستند که برای اختیارات و حقوق آنها، حد یقفی وجود ندارد. باید شورا در همه سطوح امور مربوط به زندگی اجتماعی را متقبل بشوند و بر اساس آن انتخاب آزادانه مردم، شوراها شکل بگیرند و عمل بکنند. بنابراین اولا من فکر می کنم که شوراها در قانون اساسی بصورت خیلی وسیع یاد شده در همه شئون زندگی اجتماعی و سیاسی مردم حضور دارند و ثانیا ما هنوز نتوانستیم آن نقشی را که مورد نظر قانون اساسی و واضعین قانون اساسی و رای دهندگان به قانون اساسی بوده، تحقق ببخشیم و به نقطه نهایی و مطلوب برسیم.

از دید عقلانی و نگاه کارکردی به اداره جامعه، نقش شورا چگونه تبیین می شود؟
به نظر من این خیلی روشن است که آن بخش از اداره جامعه که از طریق شوراها انجام می گیرد، هم از پشتیبانی بیشتری از سوی عموم مردم، برخوردار است و هم احتمال خطای کمتری در عملکردش وجود دارد. بر اساس آموزه های دینی ما کسی که با مردم مشاوره می کند، در واقع با عقول مردم شریک می شود. شوراها نهاد و ابزار و مکانیزمی هستند برای اینکه ما از عقول مردم از طریق شوراها برای تصمیم گیری ها و اجرای امور مختلف جامعه استفاده کنیم. از نظر عقلانی شوراها نهادهایی هستند که باید از آنها حمایت بشود و علی القاعده اختلاف فساد و خطا در شورا، کمتر از احتمال فساد در تصمیم گیری های فردی در سطوح مختلف است.

آن نقطه مطلوب و نهایی که شما می گویید منظورتان چیست؟ آیا اگر به نقطه نهایی نرسیدیم به دلیل خلأهای قانونی است یا نبود ضمانت‌های اجرایی؟
متاسفانه ما در طول این سی و سه سال اندیشه روشنی در ارتباط با اداره جامعه نداشتیم جامعه ما مدام حرکات زیگزاگی طی کرده است. یعنی زمانی خیلی متوجه موضوع شوراها شده و در زمان دیگر، از آن غفلت کرده است. به نظرم دلیل اصلی این مساله عدم اجرای کامل قانون اساسی است. اگر ما بعد از به تصویب رسیدن قانون اساسی و تشکیل نظام، مر قانون اساسی را در همه مسائل از جمله درباره شوراها، اجرا می کردیم مسلما وضعیت جامعه ما وضعیت بهتری بود. این تشتت و پراکندگی و اختلافاتی که در ارتباط با جامعه وجود دارد و برخی وقت ها به شکل سیاسی و اجتماعی و فرهنگی و... نمود پیدا می کند قطعا خیلی کم بود. طبق قانون اساسی، باید بخش عمده مدیریت و تصمیم سازی و تصمیم گیری در ارتباط با مسائل شهری بر عهده شوراهای شهر و روستا باشد، در حالی که الان اینطوری نیست. از طریق قوانین عادی اختیارات شوراها محدود شده است. چون ما اندیشه روشنی نسبت به اداره جامعه و ارتباط اجزای مختلف نظام با هم نداشتیم متاسفانه در ارتباط باشوراها نتوانسته ایم آنجه در قانون یاد شده اجرا کنیم.

با همه این تفاسیر، همین شورای محدود به محدوده های مختلف، چقدر در فضای سیاسی و اجتماعی فعلی موثر است؟
من درباره شوراهای شهرها و روستاهای دیگر نمی توانم اظهار نظر کنم چون ارزیابی دقیق از عملکرد آنها ندارم البته یک ارزیابی اجمالی دارم که در ارزیابی ام از شورای شهر تهران نهفته است. در ارتباط با شورای شهر تهران به نظرم با اینکه وظایف و اختیاراتش بسیار محدود شده است و دولت های نهم و دهم خیلی عنایت خاصی به شوراها نداشته اند و در واقع می شود گفت این شوراها مورد بی مهری دولت واقع شده اند، علی رغم این مسائل و محدودیت های مختلف، می شود از عملکرد شورای شهر تهران دفاع کرد برای اینکه واقعا در بسیاری از مسائل، اگر شورا وجود نداشت اقدامات دولت و شهرداری ممکن بود مردم را در مقابل این نهادها قرار بدهد و به اندازه کافی را قانعشان نکند. شوراها بگونه ای عمل کردند که اصطکاکی به وجود نیامد.عملکرد شورای تهران در حوزه محدود وظایف خود، موفق بوده است چون مردم با شورا در تماس دائم هستند و ما به عنوان نمایندگان آنها وقتی از یک تصمیم دفاع می کنیم کمابیش اطمینان خاطری به آنها می بخشیم و آنها فکر می کنند به هر حال کسانی که وکیل آنها بودند این تصمیم را گرفته اند.
در ارتباط با قانون‌گذاری یا وضع مقررات و قوانین برای اداره شهر نیز، به نظرم شورای شهر تهران موفق بوده است البته به اعتقاد من میزان مقرراتی که وضع شده، بیش از آن چیزی است که ضرروت داشت. در ارتباط با شهرداری، به نظر می رسد اصولا مکانیمزی که بر عملکرد شورای شهر تهران تعبیه شده مکانیزم کاملی نیست و ضعف های اساسی بر آن وارد است و نمی توان بیش از این کار نظارتی کرد واز حقوق شهروندان دفاع نمود و از فساد جلوگیری کرد. در ارتباط با ارگان دیگری که در شهر فعالیت می کنند اصولا بخاطر محدود کردن اختیارات شورا، عملا این وظیفه از گردن شورا ساقط بوده است. شورا نتوانسته نظارتی که قانون اساسی می گوید، اعمال کند.

شما از قانون گذاری شورا صحبت کردید، آیا این قانون گذاری دخالت در کار مجلس نیست؟ دوم اینکه این قوانین شورا، چقدر ضمانت اجرایی دارد؟
وقتی از قانون گذاری در مصوبات شورا صحبت می کنند قدری مسامحه است قانون به مصوبه ای گفته می شود که مجلس تصویب کند و شورای نکهبان تایید می کند. منظور من از قوانین شورا، وضع مقرراتی است که به مسائل شهر مربوط می شود. این در قوانین شوراها به طور مدونی آمده است و تصریح شده که شوراهای شهر اختیاراتی برای وضع قوانین دارند مثلا شوراها هستند که می توانند نرخ بهای کالاها و خدماتی که شهرداری ها به مردم عرضه می کنند را تعیین می کنند. وقتی تعیین کردند برای همه لازم الاجرا است یا شوراها هستند که می توانند نرخ عوارض و انواع و اقسام و مالیت هایی که به عنوان عوارض از مردم گرفته اند را مشخص کنند یا شوراها هستند که می توانتند در ارتباط با اداره شهر تصمیم بگیرند. از نظر قانون اساسی، شورا درباره وضع مقررات و ضوابط مربوط به شهر، تکلیف و اختیارات قانونی روشنی دارد اما در قانون گفته می شود مصوبات شورای شهر باید به تایید فرمانداری برسد و اگر فرمانداری این مصوبات را مغایر قوانین موضوعه کشور و سیاست های دولت بداند می تواند آنها را نقض کند و شوار می تواند آن مطلبی که مشکل دارد اصلاح کند و اگر شورا بخواهد بر نظر خود پافشاری کند می رود به شواری حل اختلاف که بین فرمانداری و شورا حکمیت می کند. همین بخش از قانون دست و بال شورا را به میزان زیادی می بندد برای اینکه فرمانداری بر اساس سیاست های دولت از موضع بالا و به نوعی داشتن حق وتو با مصوبات شورا برخورد می کند. مواردی بوده که فرمانداری بدون تایید شورا دخالت کرده است. متاسفانه همین بند از قانون، اختیارات شورا را محدود می کند که یا باید از نظر خود عدول کند یا موضوع را به هیئت حل اختلاف ببرد که آن هم پروسه طولانی خواهد داشت. در ارتباط با مجلس هم شوراها از طریق شورای عالی استان ها این اختیار را دارد که حتی به مجلس لایحه ای را پیشنهاد بدهد یا شورای شهر این اجازه را دارد که از طریق کمسیون های مختلف مجلس عمل نماید. در بخش قانون گذاری شورا خیلی محدودیت ندارد یعنی اگر لوایح متقن و کارشناسی شده به مجلس ارائه کند می تواند از طریق مجلس تصویب کند.

شورا در ساختار قدرت، در کجا قرار دارد در لابلای حرفهایتان به این مساله اشاره کردید اما به دلیل اهمیت موضوع، جداگانه می پرسم. آیا شورا تنها یک رابط بین مردم و حاکمیت است یا جزئی از قدرت حاکمه است؟
شوراها در واقع یک حالت بینابینی دارند یکجاهایی نقش تعیین کننده دارند و در جاهایی پل ارتباطی هستند. فرض کنید در شهر تهران متوجه کمبودها و نابسامانی هایی می شویم که مرتبط با ارگان های دولتی است. تا کنون بارها شده که به عنوان شورای شهر به دولت پیشنهاد دادیم و از دولت مصرانه مساله را تعقیب کرده ایم در بسیاری از موارد به نتیجه نرسیده ایم و یک جاهایی هم به نتیجه رسیدیم. در یک جاهایی شوراها به عنوان یک پل ارتباطی بین خواسته های مردم با دولت و مجلس عمل کرده است یک جاهایی هم متاسفانه بخاطر اینکه قانون خیلی روشن نیست شورا ها دچار مشکل بوده اند اینکه آیا دولت در قبال مصوبات شورا ملزم به اجرای آن مصوبات هست یا نه؟ مثلا فرض کنید شوراها در تمام این چهار سال، به مساله حمل و نقل عمومی در تهران توجه زیادی کرده اند اما متاسفانه دولت بر اساس نظر کارشناسی شهرداری و شورا، وظایف خود را به خوبی انجام نداده است حتی آن بخش از منابعی که مجلس برای شهر تهران تعیین کرده دولت حاضر به پرداخت آن منابع و تخصیص آنها نبوده است. لذا اینجاها هست که یک نوع خلأ قانونی وجود دارد یعنی شورا بر اساس وظایف و تکالیفی که بر عهده دارد متقاضی اقدامی از سوی دولت است ولی دولت به هر دلیلی که دارد از انجام آن اقدام سرباز می زند. هیچ ارگان و نهادی هم نیست که بین شورا و دولت حکمیت کند که حق به جانب کیست؟ گرچه مجلس در مورادی وارد شده و حق را به شوراها داده و در موراد مختلف اشاره کرده که دولت باید تعهداتی را بپذیرد اما دولت از اجرای همان قوانین نیز سر باز زده است. متاسفانه وضع روشنی وجود ندارد.

آقای دکتر، در نسبت شورا و توسعه کشور صحبت کنید. به نظر می رسد شورا با توجه به وظایف قانونی و جایگاه ذاتی خود، نقش محوری در این خصوص دارد .
به نظر من شوراها چون مبتنی بر انتخاب مردم هستند از یک فضیلت و شرافت ذاتی برخوردارند در ارتباط با توسعه هم، همه مطالعات و نظریه هایی که امروز در دنیا مورد پذیرش قرار گرفته اند حاکی از این هستند که بدون مشارکت واقعی مدرم توسعه تحقق پیدا نمیکند. به اعتقاد من، اتفاقات سیاسی که امروز در کشورهای حوزه خلیج فارس شاهد هستیم به میزان زیادی به همین اصل برمی گردد. برخی از این کشورها از نظر وضعیت توسعه ای بر اساس استانداردها، وضعیت بدی ندارند اما چون مشارکت مردم و حق انتخاب مردم در این کشورها نادیده گرفته شده امروز با این بحران ها رو برو شده اند. در کشور ما هم همینطور، بدون مشارکت واقعی مردم، توسعه محقق نمی شود نه تنها توسعه سیاسی که توسعه اقتصادی هم. چون شوراها نهادهای مردمی هستند و در تقسیم بندی کلی باید از آنها به عنوان نهاد مدنی یاد کرد، نقش اساسی در توسعه دارند. اگر نظام بخواهد مراحل توسعه را با سرعت بیشتری نسبت به 33 سال گذاشته طی کند، باید به تقویت شوراها و اصلاح قوانین مرتبط با شوراها و اجرای بخش های مغفول از اصول مرتبط به شوراها در قانون اساسی بپردازد.

از اصول مغفول قانون اساسی گفتید. چه اصل هایی از قانون اساسی در باره شوراها مورد غفلت قرار گرفته است؟
یکی همین بحث شورا ی اسلامی شهرها و روستا است. در قانون اساسی اختیارات شورای شهر خیلی بیشتر از آن چیزی است که الان می بینیم. در حوزه نظارت شورا بر نهادهای شهری، شهرداری یکی از آن نهادهای مسوول شهر است که تحت نظارت شورا است. نهادهای دیگری هستند که متاسفانه تحت نظارت شورا نیستند. بیشتر از چهل درصد از مدیریت شهری به عهده ارگان ها و نهادهای غیرشهرداری و وابسته به دولت هستند. بر اساس آن چیزی که از قانون اساسی می شود فهمید دولت باید این نهادها را از شهرداری به شورا منتقل کند. در برنامه چهارم توسعه هم یکی از بندها و مواد صریح برنامه توسعه این بوده که دولت در طول این برنامه، این اختیارت را به شوراها واگذار کند اما در هیچ موردی این اقدامات انجام نشده است. 28 وظیفه قانونی وجود دارد که باید به شوراها واگذار می شد اما نشده است. قانون اساسی لااقل در ارتباط با بخش شورای شهر به انجام نرسیده است. علاوه، در قانون تصریح شده که اداره امور باید بر عهده شورا باشد در دستگاه قضایی که بصورت مستقیم با شورا بوده، چقدر شوراها دخیل هستند؟ نظام شورایی در ارتباط با سیستم قضایی کشور امروز اعمال نمی شود. در ارتباط با دستگاه مقننه نیز، به نظر من، امروز قدرت مجلس خیلی کمتر از آن چیزی است که در قانون اساسی و در بیان امام خمینی(س) آمده است که فرمودند: "مجلس در راس امور است". یعنی اینکه تصمیم گیر آخر و نهاد مستقل به رای، مجلس است در حالی که الان می بینیم که در کشور ما اینگونه نیست و به نوعی تبصره هایی به این اصول قانون اساسی و گفتار امام که به عنوان رهنمود کلی برای اداره نظام اسلامی مطرح بوده، زده شده است. این تبصره ها ممکن است شکل ظاهری نداشه باشد ولی در عمل پیاده شده اند. اختلاف مجلس با دولت مساله مهمی است دستگاه اجرایی خیلی به تصمیمات مجلس گردن نمی گذارد.

در مورد امام صحبت کردید. نگاه امام به بحث شورا خیلی عمیق است. درباره شوراها سخنان جدی دارند امام حتی درباره نظام قضا هم به شورا اعتقاد دارند. در این خصوص صحبت کنید .
یکی از اصلی ترین مولفه های تفکر امام(س) برای اداره جامعه امر تصمیم گیری جمعی بوده است و استفاده از عقول جمع و تشویق به مشارکت برای تصمیم گیری و اجرای مسائل مختلف. ایشان درباره مجلس بارها وقتی که مسائل و اصطکاک هایی بین مجلس و دیگر ارگان ها پیش می آمده، طرف مجلس را گرفته است. حتی بین مجلس و شورای نگهبان، اگرچه شورای نگهبان هم شورایی است، معمولا امام طرف مجلس را گرفتند چون مجلس مردمی تر از شورای نگهبان است و در برخی از موارد قواعدی را ابلاغ کردند که نقش مجلس بارزتر شده است مثل دستوری که درباره رای دو سوم نمایندگان مجلس دادند که حتی در موارد مصلحت، اگر حتی شورای نگهبان خلاف شرع بداند، مجلس می تواند به عنوان حکم ثانویه تصمیم بگیرد. یا در ارتباط با انقلاب فرهنگی امام اولین کاری که کردند یک شورا تشکیل دادند تا افرادی که صلاحیت تصمیم گیری برای دانشگاه ها را داشتند زیر لوای ستاد انقلاب فرهنگی جمع شوند. امام در موارد متعددی از این ستاد حمایت کردند گرجه در مواردی عملکرد این ستاد ضعیف بوده است. من سه سال وزیر فرهنگ و آموزش عالی وقت بودم در مورادی نظر اختلاف با انقلاب فرهنگی داشتم امام در بسیاری از موارد طرف ستاد انقلاب فرهنگی را می گرفتند و حتی اگر می دیدند نظر وزارتخانه درست است این را به نحوی مدیریت می کردند که این تصمیم از سوی نهاد انقلاب فرهنگی گرفته بشود. در مورد تشکیل شورای عالی قضایی هم همینطور بود. وقتی خدمت ایشان می رسیدیم امام نظر هیئت دولت را بیشتر می پذیرفتند تا نظر شخص یک نفر را. امام نمونه کاملی از توجه به تصمیم گیری جمعی و تصمیم گیری در قالب شوراها بودند. به نظر من دیدگاه های امام خمینی(س) درباره شوراها، اجرا نشده است.

به نظر می رسد، در ساختار قدرت، نزدیک ترین نهادی که به مساله حقوق شهروندی نزدیک است نهاد شورا است. اولا آیا، شورا یک نهاد بیشتر سیاسی است یا اجتماعی؟ و ثانیا نسبتش با حقوق شهروندی مردم چیست؟
شورا یک نهاد سیاسی نیست حتی در این شورای سوم که جناح های مختلف وجود دارند گرچه اکثریت با یک جناح است و در موراد مهم نیز اگر اکثریت چیزی را بخواهند رای را بر اقلیت تحمیل می کنند اما واقعا می توانم به ضرس قاطع بگویم که در این شورا که حتی پنج درصد از مطلبی که تصویب شده رنگ و بوی سیاسی نداشته است حتی پنج درصد نبوده که افراد درباره مسائل سیاسی صحبت کنند و رای بدهند. بنابرین شورا واقعا یک نهاد سیاسی نیست شورا بیشتر یک نهاد اجتماعی است یکی از مسائلی که ما در ابتدای شورای سوم مطرح کردیم این بود که شورا باید تعریف دقیقی از حقوق شهروندی ارائه کند و این تعریف را به مردم ارائه کند و بگوید که شما از این حقوق شهروندی برخوردار هستید و شهرداری اگر به این حقوق پایبند نباشند باید با آن برخورد شود اگر شورا توان این برخورد را دارد اقدام می کند و اگر قدرت ندارد به دیگر مراجع منتقل کند. متاسفانه این کار انجام نشد یکی از ضعف های ما همین است که به موارد اساسی کمتر پرداختیم و بیشتر به موارد روزمره و اجرایی مشغول شدیم. امیدواریم در این دوسال آینده که با توجه به مصوبه مجلس بر عمر شورا افزوده شده، این بخش ضعیف شورا را نیز تقویت کنیم. تا مردم به حقوق خود آگاهی نداشته باشند بطور طبیعی مطابلاتشان متناسب نخواهد بود و شهرداری و ارگان های اجتماعی نیز کمتر به این مطالبات خواهند پرداخت.

امروزه یکی از مباحث جدی کشور، بحث تمرکز زدایی است در سطوح بالایی در این باره بحث می شود که باید چه مدلی از عدم تمرکز در کشور اجرا شود؟ به نظر شما، شورا در این خصوص نقش چه نقشی دارد چگونه می توان با توجه جایگاه شورا، به عدم تمرکز رسید؟
برداشت نادرستی از تمرکز زدایی در کشور ما وجود دارد. وقتی می گویند ما تمرکززدایی کردیم توضیح این مطلب برایشان این است که اختیارات وزیر به استاندار داده شده است. این تفویض اختیارات از وزیر به عنوان مقام دولتی که در مجلس باید پاسخگو باشد به استاندار که در مجلس پاسخگو نیست، به معنای درست تمرکز نیست. تمرکز زدایی به این معنی است که دولت اختیارات خود را به نهادهای غیردولتی واگذار کند. تجربه خیلی روشنی که خود بنده دارم و مفید بوده است مساله تشکیل شوراهای آموزش و پرورش در شهرستان ها است. این شوراها خیلی موفق بوده اند. در این شورها چند نفر از مقامات اجرایی در کنار اولیا و مربیان ومعملمان و تعدادی از افراد وابسته به حکومت مثل ائمه جمعه حضور داشتند. این شوراها به نظر من در طول سه چهار سالی که کار کردند معجزه کردند. لااقل در بخش مربوط به جذب منابع جدید به آموزش و پرورش و تصمیم گیری برای توسعه انسانی آموزش و پرورش، این شوراها ابزار قوی بودند متاسفانه بعد از این که من از مسوولیت این وزارتخانه فارغ شدم این شوراها آنگونه که باید، دنبال نشدند. اگر ما می خواهیم به توسعه به معنای واقعی بیاندیشیم به نظر من یکی از راه های اصلی و حتی شرط لازم برای توسعه، این است که سیستم تصمیم گیری و نظام شورایی در سرتاسر کشور در سطوح مختلف در ارتباط با فعالیت های مختلف به وجود بیاید. باید شبکه ای از شوراها تشکیل شود شورای شهر و روستا بخشی از این شبکه است. اختیارات اساسی باید به این شبکه تفویض شود. بخش بزرگتر این شبکه همین شوراهایی است که باید در ارتباط با مسائل آموزشی، فرهنگی و ... تشکیل شود. من فکر می کنم به این ترتیب، هم بار اجرایی سنگین از دوش دولت برداشته می شود و دولت، برای تصمیم گیری های کلان سبکبال تر و سبکبار تر می شود و هم مردم بیشتر مشارکت می کنند.