سرمقاله

دکتر احمد مسجد جامعی

انقلاب مشروطیت نخستین حرکت بزرگ مردمی در تاریخ معاصر ماست که مبنای شکل‌گیری حکومت قانون را فراهم ساخت و الگویی برای همه کشورهای این سوی عالم گردید. در حکومت قانون، اصل تفکیک قوا به عنوان یکی از محورهای اساسی هر نظام سیاسی کلان مطرح است و به جز نهاد موروثی سلطنت همه ارکان با واسطه و بی‌واسطه با آراء مردم انتخاب می‌شوند و مشروعیت خود را از رأی مردم می‌گیرند. اما در جریان عمل شاهد بودیم که پس از مدتی کوتاه و با وجود استقرار نهادهای انتخابی مانند مجلس شورای ملی، دولتی بر روی کار آمد که کمترین پای‌بندی به قانون و شرع و عرف نداشت و به تدریج به رویه‌های استبدادی مطلق سوق پیدا کرد و این در شرایطی بود که انتخابات به صورت معمول برگزار می‌شد.هر چند در پشت صحنه وضعیت دیگری وجود داشت و عملاً به آراء عمومی اهمیتی نمی داد و آن را تضعیف می‌کرد .
در حرکت استبداد ستیز و معناگرای مرحوم امام خمینی که از سال‌ها پیش زمزمه آن شروع شده بود، شاهد مخالفت گسترده مردمی با همان ارکان ظاهراً انتخابی بودیم. به همین دلیل درهمان ایام نخستین پیروزی انقلاب اسلامی فرمان تشکیل نهادهای انتخابی مردمی و تدوین آئین‌نامه اجرایی انتخابات شوراهای شهری و روستایی توسط ایشان صادر شد و جریانی که با شروع نهضت به نحوی خودجوش شکل گرفته بود، در برابر نهادهای به ظاهر انتخابی دولت شاه، نقش آفرین شد. مرحوم امام به استمرار اصولی از قانون اساسی مشروطه به دلیل همخوانی با اسلام و نگاه توسعه ای آن احترام می‌گذاشتند و در بیانات اردیبهشت ماه سال 58 چنین گفتند:" این جزء برنامه‌های اسلام است و بنای ما هم بر همین است ... همانطوری که از اول، قانون هم (بر اساس) همین معنی بوده است. باید شوراهای ولایتی باشد... انتخابات مال خودتان باشد؛ خودتان انجام بدهید. کارهایتان محول به خودتان باشد... این شوراها باید همه جا باشد و هر جایی (توسط شوراهای آن محل) اداره شود..." مرحوم امام در ادامه نتایج مقوله تمرکز زدایی را در عباراتی سهل و ممتنع که برای همه گروه‌های اجرایی و مردمی به راحتی قابل درک است چنین جمع‌بندی می‌کند که این (شوراها) هم برای ملت خوب است و هم برای دولت ، دولت نمی‌تواند همه جا را خودش تحت نظر بگیرد. وقتی محول کرد کار را به خود مردم، مردم در منطقه‌ای که هستند برای خودشان دلسوزتر هستند، (از احتیاجات خود) بهتر اطلاع دارند.
سخنان امام بازتاب‌های گسترده‌ای داشت که تأثیر آن را در اصول قانون اساسی به آسانی می‌توان دید. این قبیل سخنان ناشی از تجربه تلخ تاراج منابع کشور به دلیل ناقص بودن مشارکت واقعی مردم در انتخابات است. به طوری که ظاهراً مردم انتخاب می‌کردند ولی عملاً تمرکزگرایی در تصمیم‌گیری و اجرا و تخصیص منابع در جایی دور از آراء مردم رقم می‌خورد.
ترس از تکرار تجربه استبداد و اهتمام ویژه مرحوم امام به نقش مردم باعث شد که به شکلی قاعده‌مند اصول قانون اساسی حول این موضوع تدوین شود. در قانون اساسی جمهوری اسلامی بیش از صدبار کلمه شورا و مصادیق آن تکرار شده است که در مقایسه با قوانین اساسی سایر کشورها نشانگر توجه ویژه ای به این رویکرد می باشد. موضوع تمرکززدایی یا توجه به مقتضیات مکانی از نکات جدید این رویکرد است که در قوانین قبلی کشور سابقه چندانی ندارد و در عمل کمترین توجه به آن شده است.
توجه به این مهم از نگاه مزیت نسبی مناطق و مقتضیات محلی آنها در فرهنگ و جغرافیای متنوع و گسترده سرزمین معنایی فراتر از دستورات و تصمیمات یک طرفه در سطوح ملی دارد، به همین دلیل در قانون اساسی ردپای این رویکرد را به خوبی شاهد هستیم.
ترس از تکرار تجربه تلخ استبداد باعث شد که ضمن پذیرش اصل تفکیک قوا، به ساختاری فراتر توجه ‌شود. به طوری که در مشروح مذاکرات تدوین قانون اساسی بیان شده است نقطه تمایز نظام‌های خودکامه و استبدادی با نظام‌های مردم سالار در شکل‌گیری شوراها است و در ادامه همین مباحث بیان شده است که قوه مجریه نباید ناظر بر شوراهای محلی باشد. این نکات بیان می‌کند که شوراها یکی از مبانی پذیرش جمهوریت نظام هستند که براساس نگاه شرع تدوین شده است.
از این رو در اصل هفتم قانون اساسی بیان می‌شود؛ طبق دستور قرآن کریم (و امرهم شورا بینهم)، (و شاورهم فی الامر) مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، بخش، محل، روستا و نظایر اینها ار ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشورند.»
چنانچه به صراحت در این اصل ذکر شده است رده های مختلف شوراهای محلی از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشورند. این نکته‌ای است که مرحوم آیت‌اله بهشتی در متن مذاکرات با دقت بیان می‌کند و حتی توضیح می‌دهد که شورای عالی استان‌ها هم تراز با مجلس شورای اسلامی است. نظرات آیت اله جوادی آملی ذیل این بند خواندنی است.
درخصوص لزوم رعایت تصمیمات شوراها، اصل یک صد و سوم قانون اساسی بیان می‌کند. استانداران، فرمانداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می‌شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند. درحالی که در شرایط کنونی مصوبات و تصمیمات شوراها به سطوحی از قوه مجریه برای تأیید ارسال می‌شود و در صورت مغایرت تصمیمات با مصوبات و ضوابط قوه مجریه به عنوان ایراد و اعتراض به شورا برگردانده می‌شود و نهایتاً در صورت تأکید مجدد شورا بر مصوبات خود به هیات حل اختلاف باز می‌گردد. این هیات نیز در حوزه قوه مجریه است.
بدین گونه شوراها به رغم جایگاه والای قانونی خود در نهایت زیر نظر دستگاه اجرایی هستند درحالی که اصل فوق‌الذکر،شان فراتری برای شوراها قائل است.
اصل یک صدم قانون اساسی وظایف شوراها را این چنین برشمرده است:
برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی اقتصادی- عمرانی- بهداشتی- فرهنگی- آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی اداره امور هر روستا- بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند.»
این اصول بیان‌کننده عمق نگاه به حضور مردم مناطق مختلف در قانون اساسی برای مشارکت گسترده و آگاهانه در اداره امور کشور به ویژه در حوزه تصمیم‌گیری و نظارت است و حداکثر مشارکت شهروندان در اداره امور مربوط به خود و کاهش تصدی‌گری دستگاه‌های اجرایی و حتی قانون‌گذاری می‌شود.

این شیوه اداره کشور ایده‌نویی است که فراتر از قوانین مشروطیت است و ناظر به نوعی مدیریت امور به روش مردم سالاری مبتنی بر مقتضیات محلی و شرایط متفاوت جغرافیایی و فرهنگی و اجتماعی است که با رعایت سه اصل اساسی می‌تواند راهگشای حضور تأثیرگذار و آگاهانه مردم و مانع تکرار تجربه‌های تمرکز‌گرایی در تصمیم‌گیری شود. این اصول عبارتند از حفظ وحدت ملی، تمامیت ارضی، تابعیت حکومت مرکزی که هر کدام از آنها از جایگاه والایی برخورداراست.
توجه به این نکته نیز ضروری است که تشکیل شوراها گامی برای تحقق اهداف بلند قانون اساسی است که اجرایی شدن آن نیاز به تدوین سیاست‌ها و خط مشی‌های پشتیبان دارد تا زمینه عملیاتی شدن آن را فراهم سازد. به عنوان نمونه ملزم بودن دستگا‌های دولتی در حوزه تحت امر به همراهی با شوراهای محلی هنوز تحقق نیافته و حتی رویه‌ی موجود عکس آن است ، در نتیجه دستگاه اجرایی فربه‌تر شده و ظرفیت مشارکت‌های مردمی کاهش یافته است.
حال پرسش اساسی این است که این سیاست‌ها چه ویژگی‌هایی داشته باشند که زمینه اجرای قانون را بیش از پیش فراهم سازند؟