بازنگری قانون اساسی

مقدمه

بخش اول: پیشینه

بخش دوم: ضرورت بازنگری

بخش سوم: راهکار بازنگری

بخش چهارم: درخواست بازنگری

بخش پنجم: ساختار شورای بازنگری

بخش ششم: قلمرو و فرایند بازنگری

بخش هفتم: قانون اساسی پس از بازنگری

شرایط متغیر جامعه و ظهور فراز و نشیب ها و بن بست ها در اجرای قانون، همواره زمینه ساز تجدیدنظر در قوانین اساسی کشورها است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز از این قاعده مستثنا نبود و پس از گذشت یک دهه از اجرای آن، کاستی ها و ضرورت بازنگری در آن پدیدار شد. از جمله این ضرورت ها، ایجاد دوگانگی در حوزه اجرا با وجود دو مقام عالیِ رئیس جمهوری و نخست وزیری، اختلاف میان اعضای شورای عالی قضایی با شورایی بودن قوه قضائیه و اختلاف میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان بود.

امام خمینی (س) در چهارم اردیبهشت ۱۳۶۸ در نامه ای به رئیس جمهور، بازنگری قانون اساسی را تکلیفی شرعی و ضرورتی ملی خواند. ایشان هیئتی متشکل از ۲۵ نفر شامل بیست نفر برگزیده از سوی خود و پنج نفر به انتخاب مجلس شورای اسلامی را مأمور بازنگری قانون اساسی کرد. حوزه مسائل پیشنهادی امام خمینی (س) برای بازنگری، رهبری، تمرکز در مدیریت قوه مجریه، تمرکز در مدیریت قوه قضاییه، تمرکز در مدیریت صداوسیما، تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل معضلات نظام و مشورت دادن به صورتی که قوه ای در برابر قوای دیگر نباشد، راه بازنگری قانون اساسی و تغییر نام مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی بود

شورای بازنگری در هفتم اردیبهشت ۱۳۶۸، با تشکیل چهار کمیسیون آغاز به کار کرد و در ۴۱جلسه علنی تغییرات لازم را تصویب کرد. قانون اساسی پس از بازنگری از دوازده فصل به چهارده فصل و از ۱۷۵ اصل به ۱۷۷ اصل رسید. این قانون در مرداد ۱۳۶۸ به تأیید مقام رهبری رسید و سپس به همه پرسی گذاشته شد.

از دغدغه های امام خمینی (س) پیش از پیروزی انقلاب اسلامی و به هنگام اقامت در پاریس تدوین قانون اساسی بود. حسن حبیبی و سیدمحمدباقر سلطانی پیش نویس اولیه آن را در پاریس تهیه کردند و پس از آن در ایران مورد بررسی های متعدد قرار گرفت. با پیروزی انقلاب اسلامی تدوین قانون اساسی به یکی از اولویت های نظام تبدیل شد تا اینکه خبرگان منتخب مردم موظف به تدوین قانون اساسی شدند و پس از بررسی های همه جانبه در جلسات متعدد در ۲۴ آبان ۱۳۵۸به تصویب خبرگان رسید و پس از تأیید امام خمینی (س) به همه پرسی گذاشته شد و در تاریخ ۱۲ آذر با ۵ / ۹۹ درصد آرای ملت به تصویب رسید. قانون اساسی در ۱۲ فصل و ۱۷۵ اصل تنظیم شده بود.

مقتضیات و شرایط سیال جامعه و ظهور فراز و نشیب ها و بن بست ها، همواره زمینه ساز تجدید نظر در قوانین اساسی است؛ به همین جهت برخی کشورها ازجمله فرانسه، اتحاد جماهیر شوروی و ایالات متحده آمریکا راهکارهایی را برای بازنگری در قانون اساسی خود در نظر گرفته اند. ۵ در ایران نیز در نهضت مشروطیت در سال ۱۲۸۵ کشور برای نخستین بار دارای قانون اساسی شد؛ اما به دلیل شتاب در کار و فقدان بسیاری از مسائل مهم و اساسی در آن، در سال ۱۲۸۶ متمم قانون اساسی نوشته شد و به امضای محمدعلی شاه قاجار رسید. پس از آن چندین بار ازجمله در سال ۱۳۰۴ اصول ۳۶ و ۳۷ و ۳۸ متمم قانون اساسی اصلاح شد و در سال ۱۳۲۸ علاوه بر اصلاح اصل ۴۸ قانون اساسی، اصل جدیدی به متمم قانون اساسی ملحق شد. در سال ۱۳۳۶ نیز اصولی دیگر بازنگری شدند و برای آخرین بار در شهریور ۱۳۴۶ اصل ۳۸ و ۴۱ و ۴۲ بازنگری شدند.

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۵۸) را گرچه گروهی از خبرگان تدوین کرده بودند، اما پس از یک دهه اجرا به تدریج زمینه های ضرورت بازنگری آن پدیدار شد. این قانون باوجود نکات مثبت، قوی و کارآمد به دلیل تصویب سریع، نبود تجربه و نمونه پیشین و ناآزمودگی تدوین کنندگان در عرصه اجرا، در عمل کاستی هایی را از خود نشان داد و اداره امور کشور را با دشواری هایی مواجه کرد.

امام خمینی (س) با اشاره به نقاط قوت قانون اساسی و فضای ملتهب ابتدای پیروزی انقلاب در تدوین آن، رفع نقائص آن را ضرورت اجتناب ناپذیر جامعه اسلامی و انقلابی خواند؛ برای مثال وجود دو مقام عالی، رئیس جمهور و نخست وزیر با اختیارات گسترده در حوزه اجرا، موجب می شد قوه مجریه دچار دوگانگی شود؛ چنان که در مواردی رفع اختلاف میان رئیس جمهور و نخست وزیر جز با دخالت امام خمینی (س) ممکن نبود یا شورایی بودن مدیریت عالی دستگاه قضایی، اگرچه سودمند و دارای امتیاز بود، وجود اختلاف میان اعضای شورای عالی قضایی، این تشکیلات را دچار مشکل کرده بود که در این موارد نیز رهبری امام خمینی (س) موقتاً مشکل پیش آمده را حل می کرد. همچنین اختلاف میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان به معضلی حل ناشدنی تبدیل شده بود؛ زیرا پاره ای از مصوبات مجلس شورای اسلامی در مقام مطابقت با شرع و قانون اساسی با ایراد شورای نگهبان روبه رو و به مجلس برگشت داده می شد. مجلس نیز با در نظر گرفتن شرایط جامعه، تسلیم نظر شورای نگهبان نمی شد. تأکید این دو رکن قانون گذاری بر آرای خود، پاره ای از مصوبات را به بلاتکلیفی می کشاند و در مواردی کشور با خلأهای قانونی جدی روبه رو می شد که با ورود رهبری، مشکل به صورت موردی حل می شد. پس از پایان جنگ تحمیلی در سال ۱۳۶۷ و آرامش نسبی کشور، ضرورت بازنگری در قانون اساسی بیش از پیش احساس و زمینه آن نیز فراهم گردید.

موضوع بازنگری در قانون اساسی در مجلس خبرگان قانون اساسی در سال ۱۳۵۸ مطرح شد، ولی رأی نیاورد و این اصل به کلی حذف شد. تدوینگران قانون اساسی با این استدلال که راه بازنگری همیشه باز بوده، نیازی به تصویب این اصل ندیدند و جریان بازنگری را امری کاملاً طبیعی تلقی کردند که در سایر نقاط دنیا نیز جریان دارد. آنان به پیام امام خمینی (س) در آستانه برگزاری همه پرسی قانون اساسی در سال ۱۳۵۸ استناد کردند که یادآور شده بود اگر اشکالی در قانون اساسی باشد در متمم رفع می شود.

با وجود فراهم بودن زمینه بازنگری قانون اساسی، این موضوع از نظر راهکار قانونی مشکل می نمود و تنها نقش و جایگاه امام خمینی (س) بود که همانند مقطع تدوین قانون اساسی در مرحله بازنگری نیز تعیین کننده بود. موقعیت امام خمینی (س) و مطاع بودن دستورهای ایشان در جایگاه ولیّ فقیه، زمینه مناسبی برای طرح بازنگری و پذیرش مردم بود.

سیدعلی خامنه ای رئیس جمهور وقت طی نامه ای به امام خمینی (س) پیشنهاد تغییر برخی از اصول قانون اساسی را داد و شمار زیادی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی در ۲۷ فروردین ۱۳۶۸ طی قرائت نامه ای در مجلس از امام خمینی (س) درخواست کردند هیئتی برای بازنگری قانون اساسی تعیین کند. در ۲۹ فروردین ۱۳۶۸ شورای عالی قضایی نیز از امام خمینی (س) درخواست کرد قانون اساسی بازنگری و به آرای عمومی گذاشته شود. نمایندگان مجلس و شورای عالی قضایی ضرورت و دلایل بازنگری را در نامه های خود یادآور شده بودند. امام خمینی (س) در چهارم اردیبهشت ۱۳۶۸ طی نامه ای به رئیس جمهور بازنگری قانون اساسی را تکلیفی شرعی و ضرورتی ملی خواند و دلایلی را برای آن برشمرد. ایشان ده سال تجربه عینی و عملی در قانون گذاری، باور اکثر دست اندرکاران و کارشناسان نظام به لزوم بازنگری، عدم شناخت دقیق معضلات اجرایی جامعه به دلیل فضای ملتهب ابتدای انقلاب، گفتگوی محافل گوناگون در خصوص ترمیم قانون اساسی، پیامدهای ناگوار تأخیر در بازنگری برای کشور و انقلاب، نبود موانع ازجمله جنگ را از دلایل ضرورت بازنگری شمرد.

امام خمینی (س) هیئتی متشکل از ۲۵ نفر شامل بیست نفر برگزیده از سوی خود و پنج نفر به انتخاب مجلس شورای اسلامی را مأمور بازنگری قانون اساسی کرد. بیست نفر نامبرده به ترتیبی که ایشان ذکر کرده عبارت بودند از: سیدعلی خامنه ای، علی مشکینی، سیدحسن طاهری خرم آبادی، محمد مؤمن قمی، اکبر هاشمی رفسنجانی، ابراهیم امینی، سیدعبدالکریم موسوی اردبیلی، سیدمحمد موسوی خوئینی ها، محمد محمدی گیلانی، ابوالقاسم خزعلی، محمد یزدی، محمد امامی کاشانی، احمد جنتی، محمدرضا مهدوی کنی، احمد آذری قمی، محمدرضا توسلی محلاتی، حسن حبیبی، مهدی کروبی، میرحسین موسوی و عبدالله نوری. با انتخاب پنج نفر از نمایندگان مجلس به اسامی حسین هاشمیان، عباسعلی عمید زنجانی، اسدالله بیات، نجفقلی حبیبی و سیدهادی خامنه ای، اعضای شورای بازنگری قانون اساسی تکمیل شد و این هیئت در ۷ / ۲ / ۱۳۶۸ آغاز به کار کرد. ترکیب افراد تعیین شده از مجلس خبرگان رهبری، قوای مقننه، مجریه و قضاییه، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس، توجه ویژه امام خمینی (س) را به حضور شخصیت های مؤثر، صاحب فکر و جریان های مختلف درون نظام و دارای تجربه اجرایی و قانون گذاری در شورای بازنگری نشان می دهد.

در نخستین جلسه شورای بازنگری قانون اساسی در ۷ / ۲ / ۱۳۶۸، مشکینی، رئیس و خامنه ای و هاشمی رفسنجانی، نایب رئیس این شورا شدند و چهار کمیسیون تشکیل شد؛ کمیسیون رهبری به ریاست موسوی اردبیلی، کمیسیون قوه مجریه به ریاست خامنه ای، کمیسیون قضایی به ریاست مشکینی و کمیسیون سایر مسائل به ریاست هاشمی رفسنجانی.

حوزه مسائل پیشنهادی امام خمینی (س) برای بازنگری، رهبری، تمرکز در مدیریت قوه مجریه، تمرکز در مدیریت قوه قضاییه، تمرکز در مدیریت صدا و سیما، تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل معضلات نظام و مشورت دادن به صورتی که قوه ای در برابر قوای دیگر نباشد، راه بازنگری قانون اساسی و تغییر نام مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی بود و زمان لازم برای بازنگری حداکثر دو ماه تعیین گردید.

در فرایند بازنگری، مشکینی رئیس شورای بازنگری در ۸ / ۲ / ۱۳۶۸ در نامه ای به امام خمینی (س) دربارهٔ مسائلی ازجمله شرط مرجعیت برای رهبری استفسار کرد و ایشان در ۹ / ۲ / ۱۳۶۸ در پاسخ، دخالت در مسائل مورد سؤال را نپذیرفت و صلاحدید اعضای شورا را ملاک عمل قرارداد؛ ولی در خصوص شرط مرجعیت برای رهبری، مرجعیت را شرط لازم برای رهبری نشمرد و شرط اجتهاد را کافی دانست و افزود از آغاز نیز با این شرط موافقت نداشته است.

تا پیش از رحلت امام خمینی (س) از ۷ / ۲ / ۱۳۶۸ تا ۱۱ / ۳ / ۱۳۶۸ هفده جلسه برگزار شد. در آخرین جلسه پیش از رحلت ایشان برخی کمیسیون ها گزارش شور اول خود را ارائه دادند و در جلسه آخر بخشی از گزارش کمیسیون شماره یک در خصوص رهبری و خبرگان رهبری قرائت و نظر اعضا بررسی شد. پس از رحلت امام خمینی (س) و توقف چندروزه جلسات، هجدهمین جلسه در ۱۷ / ۳ / ۱۳۶۸ برگزار شد و ادامه گزارش شور اول کمیسیون شماره یک در خصوص رهبر و خبرگان رهبری در دستور کار قرار گرفت. نشست های شورا به صورت پیوسته ادامه یافت. شورا همانند گذشته با تشکیل چهار کمیسیون جداگانه و بررسی موضوعات پیشنهادی در جلسات علنی در دو شور و در ۴۱ جلسه تغییرات لازم را تصویب کرد. اعضای شورای بازنگری معتقدند شورا چارچوب مد نظر امام خمینی (س) را در بازنگری رعایت کرده و فروعی که بازنگری شده در ارتباط با همان محورهای هشت گانه بوده است.

پس از رحلت امام خمینی (س) و هم زمان با روزهای پایانی کار شورای بازنگری برخی لزوم پیش بینی امکان انحلال مجلس شورای اسلامی به دست رهبری را در بازنگری مطرح کردند اما از آنجایی که این موضوع خارج از چارچوب تعیین شده امام خمینی (س) بود با مخالفت نمایندگان مجلس روبه رو شد و عده ای از نمایندگان مجلس در ۳۰ / ۳ / ۱۳۶۸ در نامه ای به مشکینی نگرانی خود را از بررسی چگونگی انحلال مجلس در کمیسیون رهبری اعلام کردند و این کار به دستور مقام رهبری از دستور کار شورای بازنگری حذف شد.

قانون اساسی پس از بازنگری از دوازده فصل به چهارده فصل و از ۱۷۵ اصل به ۱۷۷ اصل رسید. مهم ترین تغییرات ایجادشده بدین شرح است: در تمامی اصول و سرفصل ها و مقدمه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، عبارت مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی تغییر یافت. شورای رهبری و شرط مرجعیت برای رهبری از اصول مربوط حذف و زیر عنوان ولایت مطلقه فقیه بر وظایف و اختیارات رهبری در برخی موارد افزوده شد. جایگاه مجمع تشخیص مصلحت نظام در نظام سیاسی کشور به عنوان حل و فصل کننده اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان و… تثبیت شد. مقام نخست وزیری حذف و ریاست هیئت وزیران بر عهده رئیس جمهور گذاشته شد. ریاست قوه قضائیه از شکل شورایی به ریاستی تغییر کرد و بالاترین مقام قضایی که در قانون اساسی پیشین، شورای عالی قضایی بود به رئیس قوه قضائیه که او را رهبر منصوب می کند، تبدیل شد. رسانه های گروهی به «صدا و سیما» تغییر کرد و مدیریت شورایی آن به مدیریت متمرکز تبدیل شد و نصب و عزل ریاست آن به رهبری واگذار شد. اصلی با عنوان «شورای عالی امنیت ملی» و اصل دیگری با عنوان «بازنگری در قانون اساسی» به قانون اساسی افزوده شد. چندین اصل دیگر از اصول مربوط به رهبری، اصول مرتبط با قوه مجریه، قوه قضاییه و وظایف مرتبط با آن، اصول و مسائل مرتبط با مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان نیز اصلاح شد و با این نتایج کار شورای بازنگری قانون اساسی پایان یافت.

طرح بازنگری قانون اساسی در داخل کشور بازتاب های گوناگونی داشت. به هنگام طرح بازنگری عده ای با آن مخالفت کردند؛ زیرا بیم داشتند این کار به محدودشدن حقوق و آزادی های مشروع شهروندان منتهی شود و این در حالی بود که پیش از آن از بازنگری قانون اساسی حمایت می کردند؛ ولی ضرورت و شرایط به گونه ای بود که این گونه سخنان راه به جایی نبُرد. پس از بازنگری نیز عده ای به تغییرات انتقاد کردند. برخی از نمایندگان پیشین مجلس شورای اسلامی، حذف مدیریت شورایی را از قانون اساسی صحیح ندانسته، بر آن بودند که خطای شورا از مدیریت متمرکز کمتر است و شوراهای مذکور در قانون اساسی ازجمله شورای رهبری به مصلحت کشور بوده است.

در ۲۸ / ۵ / ۱۳۶۸ پس از امضا و تأیید مقام رهبری، فرمان همه پرسی توسط وی صادر و به دولت ابلاغ گردید و قانون اساسی بازنگری شده، در ۶ / ۵ / ۱۳۶۸ هم زمان با انتخابات پنجمین دوره ریاست جمهوری به آرای عمومی گذاشته شد و با ۳۸ / ۹۷ درصد رأی دهندگان به تأیید مردم رسید. این انتخابات در خارج کشور ازجمله چین، آلمان غربی، کویت و امارات بازتاب گسترده ای داشت. روزنامه های کویت و امارات حضور پرشور و گسترده مردم را در پای صندوق های رأی گزارش کردند و روزنامه اسپانیایی انتخابات ریاست جمهوری و همه پرسی قانون اساسی را نشانه استحکام و مردمی بودن جمهوری اسلامی ایران دانست.

اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مشروح ۴۱ جلسه مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی را در سه جلد در ۱۰۷۹ صفحه و یک جلد راهنمای استفاده همراه با معرفی شورا و اعضای آن، در ۱۷۸ صفحه در سال ۱۳۶۹ منتشر کرده است.

دانشنامه امام خمینی (س)

• اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تهران، چاپ اول، ۱۳۶۴ش.
• اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تهران، چاپ اول، ۱۳۶۹ش.
• امام خمینی (س)، سیدروح الله، صحیفه امام، تهران، مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینی (س)، چاپ پنجم، ۱۳۸۹ش.
• برّی دیزجی، علی و دیگران، روزها و رویدادها، تهران، رامین، چاپ اول، ۱۳۷۷ش.
• جمهوری اسلامی، روزنامه، ۱۲ / ۴ / ۱۳۶۸ش.
• دعاگو، محسن، خاطرات حجت الاسلام محسن دعاگو، تدوین زهره کلاچیان، تهران، مرکز اسناد انقلاب اسلامی، چاپ اول، ۱۳۸۲ش.
• دفتر عقیدتی سیاسی فرماندهی معظم کل قوا، روزها و رویدادها، تهران، رامین، چاپ دوم، ۱۳۷۷ش.
• رشیدیان، محمد، نظرات و خاطرات خبرگان تدوین و بازنگری قانون اساسی، مجله حکومت اسلامی، شماره ۳۹، ۱۳۸۵ش.
• روابط عمومی نخست وزیری، چگونگی انتخاب اولین نخست وزیر در جمهوری اسلامی ایران و مکاتبات رجایی با بنی صدر، تهران، رسا، چاپ اول، ۱۳۶۰ش.
• صالح، سیدمحسن، یاران صادق آفتاب (درنگی در پیشینه و تلاش های جامعه مدرسین حوزه علمیه قم)، تهران، مرکز اسناد انقلاب اسلامی، چاپ اول، ۱۳۸۷ش.
• صدای عدالت، روزنامه، ۲۰ / ۵ / ۱۳۸۴.
• ۲۲ / ۵ / ۱۳۸۴ش.
• عمید زنجانی، عباسعلی، روایتی از انقلاب اسلامی ایران، خاطرات حجت الاسلام و المسلمین عباسعلی عمید زنجانی، تدوین و پژوهش حاجی بیگی کندری، تهران، مرکز اسناد انقلاب اسلامی، چاپ اول، ۱۳۷۹ش.
• فوزی تویسرکانی، یحیی، تحولات سیاسی اجتماعی بعد از انقلاب اسلامی در ایران، تهران، عروج، چاپ اول، ۱۳۸۴ش.
• قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، همراه با اصلاحات مصوب ۱۳۶۸، تهران، وزارت ارشاد، چاپ دوم، ۱۳۷۲ش.
• کیهان، روزنامه، ۳۰ / ۳ / ۱۳۶۸ش.
• مدنی، سیدجلال الدین، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی جمهوری اسلامی ایران، تهران، پایدار، چاپ ششم، ۱۳۸۰ش.
• مطلبی، سیدمحسن، شورای بازنگری در قانون اساسی، چاپ شده در فرهنگنامه نهادهای انقلاب اسلامی، تهران، مرکز اسناد انقلاب اسلامی، چاپ اول، ۱۳۸۷ش.
• ورعی، سیدجواد، مجموعه اسناد و مدارک بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، با همکاری مهدی پورحسین و نظارت آیت الله استادی، موجود در کتابخانه دبیرخانه مجلس خبرگان رهبری قم.
• هاشمی رفسنجانی، اکبر، کارنامه و خاطرات، سال ۱۳۶۸، بازسازی و سازندگی، به اهتمام علی لاهوتی، دفتر نشر معارف انقلاب، تهران، چاپ اول، ۱۳۹۱ش.
• هاشمی، سیدمحمد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، میزان، چاپ سیزدهم، ۱۳۸۵ش.